“新年第一天上班就是開PPP的有關(guān)會議，現(xiàn)在從上到下對PPP形成共識，要求加快PPP推進力度。”一位來自地方的政府官員近日對記者說。
新年伊始，PPP領(lǐng)域捷報頻傳。多個地方推出第二批國家入庫項目，涉及資金超千億，而社會資本也已紛紛開始行動起來，僅最近公告的幾大上市公司就拿下100多億的PPP大訂單，其中部分項目已經(jīng)進入到實施階段。同時，PPP法律法規(guī)建設(shè)也有了實質(zhì)性進展。
大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥接受本報記者采訪時表示，2016年P(guān)PP將進入新常態(tài)，成為我國經(jīng)濟活動的基本組成部分。
“2015年各地推出的PPP項目在2016年將陸續(xù)落地，2016年還會不斷推出新的PPP項目，PPP將為GDP做出越來越大的貢獻，專項金融債對PPP的影響將會逐步減弱，2016年P(guān)PP還會是高速發(fā)展的一年。”金永祥稱。
“三駕馬車”發(fā)力
PPP漸形成“三駕馬車”之勢，新年短短一周時間不到，中央發(fā)政策、地方推項目、社會資本接訂單，各領(lǐng)域頻頻發(fā)力。
繼去年底財政部出臺PPP項目以獎代補政策后，目前，各地政府均出臺獎勵政策，其中浙江、江蘇、福建等省均出臺省最近新規(guī)對省財政廳確定的PPP項目以獎代補政策示范市縣，浙江省財政最高給予獎勵500萬元，鼓勵示范市縣先行先試，發(fā)揮示范效應(yīng)。
另一方面，多地方政府公布了第二批PPP項目入庫名單，內(nèi)蒙古推出第二批52個PPP項目總投資311億，廣西第二批PPP項目新入庫60個總投資1200億，為了解決資金問題，貴州首只PPP產(chǎn)業(yè)投資基金落地總規(guī)模達20億，而河北宣布設(shè)立100億的PPP京津冀協(xié)同發(fā)展基金。
浙江省地方發(fā)改委人士在接受記者采訪時說，今年項目是準備了不少，有些項目是新增PPP項目，有些是存量項目轉(zhuǎn)化為PPP模式，前期審批上出現(xiàn)很多問題，需要大量工作，有些項目解決了就等3月份開工。
在社會資本方面，今年1月4日，龍馬環(huán)衛(wèi)公布了35億元PPP合同，中國鐵建公布中標20億PPP項目。
睿信咨詢董事長叢寰宦在接受采訪時說，2015年各地熟悉PPP的過程，目前新的標準和流程正在建設(shè)過程中，2016年整個經(jīng)濟壓力更大，PPP作為政府投資的抓手已經(jīng)引起各級政府重視。
“近期項目儲備明顯增多，2016年各省市都著手制定了PPP的發(fā)展計劃，從政府角度看，2016年會推動更多項目落地。”叢寰宦說。
立法推動
在PPP項目加快推進時，與PPP有關(guān)的頂層設(shè)計的法律正在加速推動。去年底，財政部出臺兩個重要文件：《PPP物有所值評價指引(試行)》和《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》，為PPP項目規(guī)范化運作指明方向。
另一方面，政府和社會資本合作的立法已初見雛形。記者獲得的《政府和社會資本合作法(征求意見稿)》(下稱征求意見稿)顯示，意見稿涵蓋了總則、協(xié)議、實施、監(jiān)管管理與爭議解決、法律責任等五十九條。
征求意見稿提出，財政部門負責指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理全國的PPP工作。PPP項目的產(chǎn)生必須通過物有所值評價和財政承受能力論證。意見稿對PPP項目的運營時間、融資擔保等做出了規(guī)定。目前，意見稿已結(jié)束征求意見。
相關(guān)法律設(shè)計主要是基于對社會資本的保障，此前多位PPP企業(yè)表示，目前對PPP項目最擔心的是收益和風險，尤其是政府契約方面，社會資本仍缺乏安全感。
中國現(xiàn)代集團總裁丁伯康認為，國家部委將針對PPP模式推廣運用中出現(xiàn)的問題，通過更高層面的立法保障，使PPP生態(tài)環(huán)境建設(shè)得到加速和加強，從運動式推廣回歸到立法建制、有序推廣、理性指導(dǎo)的原點。地方政府也會通過完善政策和流程，進一步促進項目的篩選、落地，從盲目跟風回歸到理性選擇、規(guī)范實施的原點。
“優(yōu)質(zhì)的項目、有特許經(jīng)營權(quán)的項目，現(xiàn)在金融資源的支持力度很大，明智的地方政府沒有必要大力氣高成本地去搞PPP，現(xiàn)在PPP項目多，要看什么項目資金少也要看需要哪類資金?？偠灾?，好項目不缺資金。”丁伯康說。
部門博弈
不過，在叢寰宦看來，現(xiàn)在談立法還有些早，從2000年開始我國才有一些研究機構(gòu)介入這個領(lǐng)域，但政府和社會資本的理論和實踐經(jīng)驗都太少需要一個認識過程。“像英國上世紀90年代開始實施PPP，直到2006年在公共合同法中做出具體的法律解釋，其間都是以政府政策指引作為指導(dǎo)標準。”他說。
現(xiàn)實的情況是，除了《政府和社會資本合作法》，還有一部與PPP密切相關(guān)的法律為特許經(jīng)營立法，兩者的區(qū)別是前者范圍更廣泛，后者只部分PPP適用特許經(jīng)營，但兩者立法解決的問題有很大一部分會重疊。目前發(fā)改委正在緊張制定特許經(jīng)營立法工作，并于去年底召開座談會就立法草案聽取亞行專家意見。
北京政企合盈執(zhí)行合伙人李剛認為，這次政府社會資本合作法征求意見結(jié)束，表明財政部和發(fā)改委的部門立法競爭更加激烈，部門之間有某種立法焦慮。“盡快為PPP制定基本法對正確推行PPP是必要的，但特許經(jīng)營和PPP之間的重合頗多，更需要破解部門本位思考，統(tǒng)籌利用好立法資源。”
金永祥認為，目前財政部和發(fā)改委對PPP和特許經(jīng)營的理解都在調(diào)整，財政部理解PPP的內(nèi)涵與發(fā)改委理解特許經(jīng)營的內(nèi)涵有逐步靠攏的趨勢。
“如果能把兩個部門的立法工作進行協(xié)調(diào)，統(tǒng)一為一部立法，未來地方政府推進PPP和特許經(jīng)營工作會順利一些。如果兩部立法不能統(tǒng)一，那么應(yīng)該劃清兩者之間的界限，避免同一個問題在兩部法律里找到兩個不同法律依據(jù)的困境。”金永祥稱。
此外，2016年地方政府推出的項目類型將更加豐富，落地項目會增多，但制約落地的因素還有來自政府部門的專業(yè)能力、效率和財政承受能力。
“地方政府要全面正確認識PPP模式，可以量力而行，設(shè)計一些更加關(guān)系民生、投資額適中的公共性公益性項目，切實增加公共服務(wù)供給，避免一窩蜂上鐵公基。”李剛對記者說。
叢寰宦認為，PPP項目生命周期模糊則是另一個重要問題“現(xiàn)在PPP全生命周期責任問題已經(jīng)引起政府和社會資本的關(guān)注，社會資本的組成越來越復(fù)合化，建設(shè)方、運營方、產(chǎn)業(yè)資本和金融資本都在主動整合，相信隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和引導(dǎo)，市場的力量會逐步解決這個問題”。叢寰宦說。
